Politicians are using us like a sport…
They’re using us like punching bags
—Beneficiaria del programa DACA
El 18 de junio pasado, la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos emitió una resolución que impidió la anulación del programa Acción Diferida para los Llegados en la Infancia (DACA en inglés). DACA surgió de una orden ejecutiva firmada por Barak Obama en 2012 y actualmente da alivio migratorio parcial a aproximadamente 643 000 indocumentados, de quienes 517 000 (80 %) son mexicanos. Este programa ha causado un debate político y social muy intenso y, a pesar de contar apoyo amplio en la sociedad estadunidense, su eliminación fue una promesa de campaña del presidente Donald Trump en 2016.
Con el inicio de la última parte de la contienda por la presidencia de Estados Unidos, que enfrenta a Joe Biden y Donald Trump, en este texto retomo la discusión sobre una de las medidas en materia de migración de la era Obama que más controversia ha causado por su origen, su alcance y los ataques que ha recibido. Presento una explicación general del programa, sus fortalezas y debilidades, la posición de los dos candidatos a la presidencia de Estados Unidos, principalmente en el entorno de su agenda migratoria, y la del gobierno de México al respecto.
Ilustración: Ricardo Figueroa
Origen y descripción de DACA
El 15 de junio de 2012, el presidente Barack Obama firmó una orden ejecutiva con el nombre Deferred Action for Childhood Arrivals. Este programa tiene varios componentes: funciona como una defensa provisional ante la deportación, provee permisos de trabajo, da acceso a números de seguridad social, atención médica, educación universitaria con tarifas locales, la posibilidad de solicitar un permiso de salida de Estados Unidos con regreso legal (advance parole), entre otros beneficios de acuerdo con las legislaciones estatales.
Los requisitos para formar parte del programa son: haber sido llevado a Estados Unidos antes de cumplir 16 años, no haber sido consignado por delitos graves, contar con el certificado educativo G.E.D. (que se obtiene al concluir los estudios previos a la universidad) o cursar la educación preparatoria (high school). También pueden solicitar el programa personas que hayan servido en el ejército. A pesar de las facilidades que brinda, la carencia más importante de DACA es que no ofrece una ruta hacia la regularización migratoria.
DACA fue la respuesta del presidente Obama después de más de una década de negociaciones en el Congreso para tratar el tema de los indocumentados llevados a Estados Unidos en su infancia. El debate inició en 2001 con el rechazo de la Dream Act, una propuesta de ley que protegería a estudiantes indocumentados y les ofrecería un camino hacia la residencia legal. Desde entonces se le conoce a ese segmento de la población como dreamers. Después de aquel primer intento hubo otros que tampoco se aprobaron por la vía legislativa.
Durante sus primeros cinco años de funcionamiento, DACA benefició a casi 800,000 indocumentados y tenía gran apoyo entre todas las orientaciones políticas del público y los miembros del Congreso. Sin embargo, la permanencia del programa ha estado en entredicho desde septiembre de 2017, cuando Trump ordenó su conclusión total. En ese momento DACA contaba con 690,000 beneficiarios, de los que 550 000 (80 %) eran mexicanos. Por medio de decisiones judiciales de cortes de diversos niveles –hasta llegar a la Corte Suprema–, organizaciones pro migrantes han logrado mantener los beneficios del programa para quienes ya estaban registrados en él, aunque actualmente no se aceptan nuevas solicitudes de ingreso.
Sobre la decisión de junio, la corte no se pronunció en última instancia sobre la legalidad del programa o la capacidad del presidente para terminarlo, sino en fallas de procedimiento, debido a que el Departamento de Estado no proveyó las justificaciones necesarias para eliminar el programa con los documentos adecuados. El pronunciamiento de la corte fue una victoria temporal para DACA porque cualquier intento de la administración de Trump por anularlo deberá reiniciar el procedimiento o pasar por la vía legislativa, y ninguna de las dos rutas podrá alcanzarse antes de las elecciones de noviembre.
Desde entonces, Trump ha emitido distintas declaraciones sobre la decisión y sobre DACA. En la mayor parte de ellas afirma que continuará su esfuerzo por eliminar el programa, aunque también se ha pronunciado por restablecerlo completamente o regularizar a quienes lo reciben, todo claramente permeado por el clima del año electoral.
Mes y medio después de la decisión de la Suprema Corte y a expectativa sobre la reapertura del caso, el 28 de julio Trump detuvo momentáneamente su esfuerzo por eliminar DACA por medio de un memorándum emitido por el Departamento de Estado. De manera general, el documento dejó sin efectos los procedimientos previos, pero redujo el periodo de renovación del programa de los beneficiarios actuales, de dos, a un año.
La posición de los candidatos a la presidencia
Después de las convenciones nacionales de los partidos Demócrata y Republicano, se formalizaron las candidaturas de Joe Biden por la presidencia y Kamala Harris por la vicepresidencia, quienes competirán contra Donald Trump y Mike Pence, quienes buscan la reelección. En las últimas décadas, la inmigración en Estados Unidos —sobre todo la indocumentada— es fuente de tensiones políticas crecientes a causa de la concepción de cada partido al respecto y, por lo tanto, de sus propuestas para atenderla.
El desarrollo histórico de la agenda política de cada periodo presidencial en Estados Unidos ha hecho que, actualmente, la migración esté muy ligada a otros temas, principalmente la economía y la seguridad interna, y tiende a usarse como moneda de cambio para avanzar agendas políticas sin relación directa. Como en todas las campañas presidenciales de décadas recientes, la migración será uno de los temas más importantes en los debates y, en consecuencia, en la confrontación de propuestas de cada candidato en torno a DACA.
Por el lado del gobierno en turno, la migración es un tema que Trump ha utilizado para mezclar con otros objetivos de su agenda política y apuntalar intereses diferentes. Con la criminalización de los migrantes indocumentados y la estigmatización de diversas comunidades Trump ha logrado asegurar el apoyo de su base por medio de medidas punitivas agresivas –algunas al margen de los derechos humanos de los migrantes, en muchos casos sin importar su condición legal en Estados Unidos. Entre las medidas más polémicas están la separación familiar entre hijos y padres indocumentados detenidos en la frontera sur y la prohibición a la entrada de migrantes de una lista de países de mayoría musulmana.
Ante la imposibilidad para eliminar DACA antes de las elecciones, el memorándum del ejecutivo federal que detiene el intento de cancelación está influido completamente por el contexto electoral. En este entorno, Trump tiene margen de maniobra para pronunciarse a favor o en contra del programa según se desarrollen las campañas y las tendencias de apoyo de los votantes a los que quiera atraer.
Las alternativas que tiene Trump sobre DACA son dos: la primera es priorizar la necesidad de adquirir apoyo latino —y de otras minorías étnicas— por medio de declaraciones favorables, y la segunda es consolidar el apoyo de su base electoral al volcarse en contra, como ha hecho los últimos cuatro años. Sea cual fuere su decisión, en caso de reelegirse, uno de los pronósticos más probables es que retomaría su iniciativa de eliminar el programa por cualquier vía, legislativa o judicial y, entre tanto, mantenerlo congelado por medio de decisiones ejecutivas, como ha hecho desde 2017.
Por el otro lado, Joe Biden tiene un registro mixto en temas migratorios. A su favor tiene que durante su periodo como vicepresidente se firmó DACA y se mantuvieron otros programas de alivió migratorio parcial como los TPS para países de Centroamérica, y se aplicó una política migratoria que priorizaba la deportación de migrantes indocumentados convictos por delitos graves. Sin embargo, como consecuencia del aumento histórico en recursos materiales y humanos para la contención y disuasión de la migración indocumentada (principalmente la proveniente de la frontera sur), a Obama se le conoció con el nombre de Deporter in Chief debido a que durante sus 8 años de gobierno deportó aproximadamente a 3.1 millones de personas —2.8 de ellos, mexicanos. Uno de los retos más importantes para Biden será su respuesta a ese legado.
Respecto al plan de campaña en materia migratoria, Joe Biden se ha centrado en prometer que se revertirán las políticas de Trump, que actualmente prioriza la eliminación de protecciones para migrantes y la persecución de la migración indocumentada indiscriminadamente. El primer paso, de acuerdo con su plan, será restablecer medidas de la era Obama y el segundo extenderlas y ofrecer nuevas opciones que permitan caminos a la regularización a migrantes con diversas características.
Entre las medidas específicas de Biden está terminar con la declaratoria de emergencia nacional impuesta por Trump, que permite usar millones de dólares para la construcción del muro fronterizo, que originalmente estaban destinados a mejorar los sistemas de seguridad portuarios. Además, Biden ha prometido que, en sus primeros 100 días gobierno, se priorizará la reunificación familiar de padres e hijos indocumentados, se reinstaurará DACA y se anulará el Travel Ban impuesto a países de mayoría musulmana.
Respecto a la ampliación de oportunidades para la regularización migratoria, Biden planea trabajar con el Congreso para aumentar la autorización de visas U (diseñadas para víctimas de crímenes que colaboren con la policía) y elevar la admisión de refugiados a 125 000 anuales (que se ha reducido prácticamente a cero con el gobierno actual). Respecto a DACA, además de reinstaurarlo completamente, el candidato demócrata propone retomar el esfuerzo en el que fracaso Obama por dar algún tipo de alivio migratorio a los padres de los beneficiarios.
Una de las críticas principales al programa migratorio de Joe Biden es que no se ha pronunciado a favor de cambios mayores en las oficinas encargadas del control migratorio. El mejor ejemplo es la abolición o reforma del Servicio de Control de Inmigración y Aduanas (ICE en inglés).1 Esta oficina, dependiente del Departamento de Seguridad Interior (DHS), entre otras tareas, lleva a cabo las detenciones de indocumentados dentro del país y es muy impopular entre las comunidades migrantes.
El caso de Biden es similar al de Trump, pero en otro extremo del espectro político. Su programa migratorio claramente está orientado a asegurar el apoyo de su base electoral; no obstante, se muestra reticente a arriesgar en propuestas que podrían hacerlo perder el apoyo de los votantes con posiciones de centro o indecisos. Un ejemplo es el de la población blanca sin estudios universitarios, que en 2016 inclinó la balanza en varios swing states en favor de Trump, que eventualmente le dieron la mayoría en el colegio electoral.
Grupos de la población como el anterior tienden a visiones conservadoras u opuestas a la inmigración, por lo que plantear reformas mayores a las instituciones de control migratorio podría ser contraproducente para el candidato demócrata. Debido a eso, la propuesta de Biden sobre la restauración de DACA ofrece una fuente de apoyo político seguro debido a que es un programa que contó con apoyo amplio de la sociedad desde su instauración.
Acciones del gobierno de México
Desde inicios de la década del 2000, cuando empezó la pelea por la protección a los dreamers, el gobierno de México asumía que los migrantes mexicanos estarían entre los más beneficiados y en distintas ocasiones ha tomado un papel activo en favor de estos programas, sin importar el partido del gobierno en turno. Cuando el programa inició en 2012, se calculaba que había 1.7 millones de migrantes elegibles y, de ellos, casi un millón habían nacido en México.
DACA fue aprobado en el último año de la presidencia Felipe Calderón y desde entonces la embajada y la red consular de México en Estados Unidos han estado a cargo de las campañas de promoción para conocerlo, adherirse o renovarlo. Otras actividades organizadas por la SRE fueron las visitas de mexicanos beneficiarios del programa al país, aprovechando la opción de obtener un advanced parole, debido a que muchos dejaron México tan jóvenes que no lo recuerdan. Más adelante, con los intentos del gobierno de Obama por ampliar las protecciones de DACA para sus padres en 2014 y 2016, también se crearon campañas de difusión de la propuesta de ley para preparar a los solicitantes potenciales.
En 2017, cuando inició la presidencia de Donald Trump y con ella los intentos por terminar con el programa, el panorama se volvió muy adverso. Sin embargo, con la decisión judicial que permitió la renovación de los permisos de DACA sólo para los beneficiarios que ya contaran con él, el gobierno de México dispuso recursos extraordinarios para asesoría y pago parcial o total del trámite. Desde entonces, además del apoyo para las renovaciones, las campañas de información se han extendido a empleadores, para evitar que despidan a beneficiarios suponiendo que la suspensión de nuevas solicitudes del programa significa anulación de los permisos de trabajo para los beneficiarios actuales.
Conclusión
La fragilidad principal de DACA y el motivo principal por el que se ha politizado y se haya utilizado como moneda de cambio en negociaciones ajenas a temas migratorios puede ser consecuencia de una de sus características de origen: ser una orden ejecutiva que se firmó en año electoral. Con DACA, Obama no sólo dio la posibilidad de obtener alivio migratorio parcial a más de un millón de personas de personas y reivindicó los derechos de cientos de miles de migrantes, también pudo asegurar el voto latino y consolidar su victoria sobre Mitt Romney.
Sin embargo, no hubo que esperar hasta la llegada de Trump a la Casa blanca para comprobar la endeble estructura de DACA: en 2014, cuando Obama intentó extender los beneficios de DACA para padres indocumentados de hijos estadunidenses por medio de DAPA, un juez de distrito frustró el intento. Más adelante, el 2016 un último intento de Obama por extender los beneficios de su orden ejecutiva también fue rechazado por el poder judicial.
La limitación de DACA para ofrecer un camino hacia la regularización migratoria plantea una disyuntiva: por un lado, es un programa gubernamental que merece todas las batallas que se pelean en su defensa porque provee oportunidades, certidumbre migratoria (cuando menos parcial) a más 600 000 personas —principalmente mexicanas— que aumentarían si es restablecido. No obstante, los esfuerzos para mantenerlo no atacan el problema principal, que es la lucha por la regularización migratoria de sus beneficiarios y de millones de indocumentados que viven en Estados Unidos.
Si se asumen que Trump retomará los esfuerzos por concluir el programa en caso de ser reelecto, la incógnita se planea en torno a las posibilidades y la ruta que tomará Biden para restaurar el programa si es electo presidente. La vía legislativa es la más sólida y sentaría una base más clara para proponer extensiones en la protección a otros grupos de migrantes históricamente beneficiados por reformas migratorias, como los trabajadores agrícolas o los familiares de residentes y ciudadanos estadunidenses.
Las posturas respecto a DACA tanto en el debate social cuanto en el político vuelven a estar fuertemente influidas por temas diferentes a la migración. En el clima tenso y cada vez más polarizado del año electoral, la peor parte la sufren los beneficiarios de DACA y el resto de la población migrante en Estados Unidos, especialmente los indocumentados. Desde el inicio de la administración del gobierno actual, estas comunidades sólo han visto reducidos sus derechos y protecciones, ganados con décadas de lucha. Aunque una de las dos opciones que se presenta para la elección de noviembre plantea la restauración de los avances perdidos, el panorama político actual adelanta que será un camino cuesta arriba.
Tenoch C. Tecua Alcántara
Internacionalista por El Colegio de México
Este texto es una colaboración entre el Observatorio de Política Migratoria de El Colegio de la Frontera Norte y nexos.
1 Molly O. y Melissa G., art. cit.