A través del tiempo la política de asilo y refugio de México ha estado enfocada hacia la implementación de mecanismos de contención (detección, detención y deportación) de la población centroamericana con necesidad de protección internacional. Así, se ha generado una dualidad entre las acciones de control migratorio y las acciones de protección de los derechos humanos, principalmente el derecho a buscar y recibir asilo. Esa dualidad es la que se pretende abordar en este texto.
A través de los años, México ha sido un país de atracción de desplazados forzados que se han visto obligados a huir de su país de origen por cuestiones sociopolíticas y en contextos de violencia generalizada. El Estado mexicano ha recibido cinco olas de refugiados, siendo estas: la gran ola de refugiados de origen europeo entre 1936-1952; la diáspora sudamericana entre 1973-1978; el éxodo centroamericano -principalmente guatemaltecos- entre 1979-1986, el cual dio origen a la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar); la del año 2002 cuando México se adhiere y ratifica a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1952 y su Protocolo de 1967, e interviene formalmente en la determinación de la condición de refugiado mediante un procedimiento ad hoc; y, los éxodos centroamericanos o “caravanas” del año 2018 al presente.
En consecuencia, la política de asilo en México, se ha ido institucionalizando conforme han arribado a territorio mexicano las diferentes poblaciones para solicitar la condición de refugiado. Sin embargo, han existido contradicciones tanto discursivas, normativas como en las practicas institucionales, las cuales han llevado a imponer a los extranjeros una condición de vulnerabilidad (Bustamante, 2019).
Ilustración: Víctor Solís
Con respecto a la ola de refugiados provenientes de Centroamérica entre el año 1979-1986, se estima que 46 mil indígenas guatemaltecos habían cruzado por Chiapas, y en 1982 el gobierno autorizó su permanencia, sin ser considerados como refugiados. Se les entregó de manera provisional formas migratorias de visitantes fronterizos y de trabajadores agrícolas (Aguayo, 1989, citado en Hernández, 2006) con el programa denominado “Estabilización Migratoria”, algunos adquirieron la nacionalidad mexicana y así obtuvieron la residencia en México (Sin Fronteras, 2012). Entre los años 1984 y 1985, el gobierno mexicano los trasladó con uso de la fuerza, hacia los estados de Campeche y Quintana Roo, siendo reubicados de manera precaria (Sin Fronteras, 2012 y Hernández 2006). Dicha época fue la primera vez que México se encontraba con movimientos masivos de refugiados con necesidad de protección internacional. Debido a la complejidad que representaban las necesidades del éxodo, la Agencia de la ONU para los Refugiados (ACNUR) intervino en aliviar la crisis humanitaria, así como para proteger los derechos humanos, después de que el gobierno mexicano admitió que era necesario la intervención de organismos internacionales especializados en la protección de refugiados. Así, la ACNUR le otorgó al gobierno ayuda económica y coadyuvo con la Comar en los procesos de asilo (Hernández, 2006).
En aquel tiempo se generó una contradicción en la política de asilo, pues el gobierno tenia como objetivo ser un país hospitalario y de integración de la comunidad refugiada, pero realizó deportaciones masivas de alrededor de 42 737 guatemaltecos (Saénz, 2013 y Hernández, 2006).
En la actualidad, con la segunda ola de refugiados de origen centroamericano o “caravanas” que se conformaron a finales del año 2018 con el objetivo de transitar por territorio mexicano para solicitar asilo en EE. UU., y ante la reciente externalización del asilo hacia México con el acuerdo bilateral entre México y EE. UU, se da origen al programa Migration Protection Protocols (MPP) o “Quédate en México”. Tal programa configuró a México como un “tercer país seguro” de facto, en el que solicitantes de asilo en EE. UU. han sido devueltos a la frontera norte de México para esperar su resolución a dicha solicitud. De manera que el postergamiento de su procesamiento de asilo y al no cumplir con los requisitos de elegibilidad, ha resultado que los solicitantes de protección internacional decidan solicitar refugio en México, incrementando la ineficacia de las instituciones y comprometiendo la capacidad estatal para lidiar con el tema. Mas aún, emergen otras causas como la política antiinmigrante de Trump, las medidas punitivas en contra de los solicitantes de asilo en EE. UU., y la colaboración del gobierno mexicano para frenar los flujos de solicitantes de refugio y asilo (Paris, 2019).
De la mano del hecho de que la actual administración federal mexicana, ha resultado más declaratoria que proactiva en la salvaguarda de los derechos humanos de los extranjeros que transitan por México con fines de afincarse en él, también se han hecho visibles las persistentes contradicciones en la política de asilo de México, especialmente cuando se trata de lidiar con esta nueva forma de acompañamiento en caravanas: una estrategia de supervivencia entre migrantes y personas con necesidad de protección internacional para afrontar los riesgos que implica migrar y transitar por territorio mexicano hacia EE. UU. (Torre y Yee, 2019 y Gandini, 2018).
En el Plan Nacional de Desarrollo (PND), 2019-2024, el instrumento jurídico que sustenta las declaratorias de la administración del presidente López Obrador, se establece una contradicción entre la seguridad nacional y la seguridad humana en cuestión de política de asilo y refugio. Tal documento hace mención de los principios rectores de la “Cuarta Transformación”, uno de estos principios es “no más migración por hambre o por violencia”. Este principio hace hincapié en que México ha sido un país de refugio y asilo, por lo cual el gobierno aspirará a que “los extranjeros que llegan a nuestro territorio brindaremos respeto a sus derechos, hospitalidad y la posibilidad de que construyan aquí una nueva vida”. Al contrario, otro principio rector es reforzar la seguridad nacional con la creación de una Guardia Nacional, mencionando que los elementos del nuevo modelo policial se desplegarán hacia las 32 entidades federativas, pero “serán prioritarias en la cobertura las zonas mas violentas y conflictivas”. De tal manera que, la Guardia Nacional estaría ubicada en puntos estratégicos para asegurar de cualquier amenaza que atente a la seguridad nacional de México. Tal como asegura Bustamante (2019) esto debe entenderse de facto, como un plan de securitización.
De acuerdo con Asylum Access (2019), en el año 2019 el gobierno mexicano desplegó alrededor de 20 000 oficiales de la Guardia Nacional que, con la ayuda de oficiales del Instituto Nacional de Migración (INM), contuvieron a migrantes y solicitantes en la frontera sur de México. Asimismo, la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA) (2019) afirma que, también están situados en la frontera entre EE.UU. y México, para impedir que los migrantes y solicitantes de asilo crucen hacia el país del norte.
Entre el año 2018 a octubre de 2019, 2 631 extranjeros solicitaron refugio desde una estación migratoria del INM, considerando que en ese periodo se detuvieron a más de 31 000 (Asylum Access, 2019). Las detenciones y deportaciones se incrementaron en junio de 2019 y fueron deportados 21 912 extranjeros con necesidad de protección internacional, siendo un 180% más con respecto al mes de mayo del 2018. Por ende, los extranjeros no tuvieron oportunidad de exigir su derecho de acceder al procedimiento de asilo para ser reconocidos bajo la condición de refugiado, así también, fueron advertidos de la imposibilidad de solicitar refugio, pues había caducado el plazo de 30 días hábiles (Human Rights Watch, 2019).
En este tenor, la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político (LRPCAP), en su artículo 18 establece que, las personas sujetas a protección internacional tienen un plazo de 30 días hábiles para solicitar refugio, contados a partir del día siguiente de su ingreso a territorio mexicano. El plazo resulta demasiado corto y limitado, se puede encontrar con personas que por circunstancias fuera de su alcance no logren hacer la solicitud dentro del plazo establecido.
En cuanto a la libertad de transito, el artículo 24 del Reglamento de LRPCAP, estipula que después de quedar registrada la solicitud, el solicitante deberá asistir semanalmente a firmar ante la Coordinación de la Comar. En sintonía, el artículo 23, establece que si el solicitante quisiera trasladarse hacia otra entidad federativa, no podrá hasta que la Coordinación emita su autorización.
Luego, el articulo 24, establece que el tiempo de resolución a la solicitud debe ser de 45 días hábiles, que en la practica no resulta congruente tal plazo. Otro obstáculo, son las entrevistas por las cuales el funcionario decide de manera discrecional, si la persona necesita o no protección internacional. Por ejemplo, en la recomendación 38/2019 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) emitida hacia Comar, fue en agravio de 112 personas, pues existió dilación de ocho meses para admitir su solicitud, considerando la autoridad que no interpusieron tal solicitud en el tiempo establecido dentro de los 30 días hábiles. De igual forma, la autoridad emitió actuaciones discrecionales al tener una política selectiva de elegir a quién entrevistar y a quién no.
Aunque es en el articulo 11 constitucional donde se establece el derecho de toda persona a la libertad de tránsito, a entrar y salir del país, al asilo, a la libertad de mudarse y a la libertad de viajar, tales derechos están sujetos a las facultades de la autoridad administrativa, y a limitaciones y excepciones que impongan las leyes sobre emigración e inmigración. Así, la LRPCAP contempla restricciones y faculta a los gestores de refugio a implementar una política de selectividad.
En conclusión, el problema de la contradicción entre el discurso, la normativa y la practica, es que la ley interna en materia de migración y asilo en México reconoce los derechos humanos de los extranjeros sin importar su condición migratoria. Pero, por otro lado, la misma normativa, en especifico el Reglamento Interior de la Secretaria de Gobernación y la Ley de Migración y su reglamento, le atribuye al INM acciones de control migratorio para ejercer actuaciones discrecionales en cuestiones de revisión, inspección y verificación migratoria con el fin de comprobar la condición migratoria de los extranjeros.
Sandra Patricia Quijas Cristerna
Estudiante del Doctorado en Estudios de Migración, El Colef.
Este texto es una colaboración entre el Observatorio de Política Migratoria de El Colegio de la Frontera Norte y nexos.
Referencias bibliográficas
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Efectivamente, tiene usted mucha razón, no saben desarrollar una política pública que se adecue a los nuevos fenómenos sociales de la migración, no tienen la menor idea de lo que sucede con cada ser humano migrante, está administración seguirá fallando en políticas públicas migratorias. Conocí de primera mano la problemática, estuve en el Congreso del ACNUR en El Salvador en 2001 y en Costa Rica en 2003, como parte de la Delegación mexicana, felicitaciones por tu publicación
Debe celebrarse que los refugiados en el país ocupen espacios de reflexión, será tarea de la academia y de otros actores involucrados, el enriquecer el debate para lograr que el tema ocupe lugares prioritarios en la agenda, ya que solo así podríamos hallarnos preparados para participar en un proceso de pedagogía pública.
Ahora bien, con el ánimo de retroalimentar el texto quisiera hacer tres comentarios:
1. A modo de precisión conceptual, los términos refugio y asilo no deberían usarse de forma indistinta en el marco de la legislación mexicana, puesto que la primera figura se contempla para aquellas personas que acreditan un temor fundado de persecución basado en la raza, nacionalidad, religión, y otras categorías analíticas propuestas por el derecho internacional humanitario. En cambio, el asilo solo puede ser político y este es otorgado por la SRE, de acuerdo con la forma que adopta la política exterior.
2. Se alude a las personas retornadas a sus países de origen sin la oportunidad de presentar una solicitud por encontrarse fuera del tiempo previsto por la ley, al respecto debe recuperarse el último renglón del mismo artículo 18 de la LSRPCAP, a saber: “…30 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente al que haya ingresado al país o, en su caso, a aquél en que le haya sido materialmente posible presentarla en los términos que defina el reglamento.” Del mismo modo, su disposición reglamentaria en el artículo 19 establece que “de manera excepcional dará trámite a las solicitudes presentadas fuera del plazo previsto, cuando el extranjero acredite que por causas ajenas a su voluntad no le fue materialmente posible presentarla oportunamente”. Es decir, la normatividad en la materia abre la posibilidad de iniciar un trámite tiempo después de haberse internado en el país.
Es importante también mencionar que este asunto ya ha sido abordado durante el 2019 por diversos amparos, en donde se falló a favor de las personas cuyas solicitudes fueron desestimadas por no presentarlas en aquel tiempo. Más sobre el particular, en aquellos recursos se declaró inconstitucional la disposición jurídica, argumentando que la política migratoria debe ceñirse a la protección bajo estándares de derechos humanos y ordenamientos internacionales en la materia. Este precedente sirve como material para confeccionar productos legislativos que posicionen a la población de interés como protagonista del quehacer público.
Por último, en relación al plazo en el que se resuelven las solicitudes, cabe señalar que el tiempo se encuentra por debajo del tiempo en que otros países dan respuesta a sus trámites, sirva el ejemplo de Canadá, Costa Rica o Colombia. Por ello, disiento con la aseveración de sostener que el plazo es incongruente con la protección de derechos humanos, me parece una proposición atrevida que olvida realizar un análisis equilibrado.