Hay varios giros en la gestión de la política migratoria de México desde 2018-2019 que han sido descritos cuidadosamente por varios expertos.1, 2, 3, 4 Mi objetivo en este texto es subrayar la gravedad de uno de ellos que, hasta ahora, ha pasado casi desapercibido: la reducción del espacio formal para la participación de la sociedad civil.
Antes que nada, es importante entender cuál era ese espacio. La Ley de Migración de 2011 —que aún nos rige, y que no sólo fue un parteaguas para México, sino que sigue siendo un referente mundial de integralidad en regulación migratoria— fue el punto de partida para institucionalizar la participación de la sociedad civil en la gestión migratoria por medio de dos consejos consultivos. El primero de ellos es el de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación (CCPM), que está constituido como foro interministerial, con apenas dos asientos para organizaciones de la sociedad civil y otros dos para académicos o expertos en temas migratorios.5 El segundo es el Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migración (CCINM), ese sí, conformado casi a cabalidad por miembros de la sociedad civil “de tal suerte que éstos puedan opinar y formular propuestas para mejorar la ejecución de la política migratoria”.6
Sería posible incluir la voz ciudadana en las políticas públicas de muchas formas, pero los consejos consultivos son, de hecho, una de las formas más acotadas de participación. No son órganos de control de políticas públicas, ni permiten que la ciudadanía tome decisiones. En las dos versiones que hay de ellos en la gestión migratoria en México, el común denominador es que se trata de grupos pequeños de expertos cuya retroalimentación se pide para que los tomadores de decisiones puedan observar ángulos de un problema más allá de los confines de su mandato jurisdiccional y, sobre todo, más cercana de las personas a quienes sus políticas públicas impactan.7 La expectativa es que tanto la amplitud de visión, como la rutinización del diálogo permitan a los integrantes de estos consejos –actores clave de la gestión migratoria– proponer cambios de operación en una forma concertada. No obstante, las sesiones de ambos se han espaciado en los dos últimos años.
Nuestro régimen migratorio también contempla otros dos consejos para atender a la comunidad mexicana en el exterior, ambos alojados en el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME): el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (CNCME) y el Consejo Consultivo del IME (CCIME). Casi como espejos de la dupla CCPME-CCINM, que observa asuntos de migración a, en y a través México, uno es más bien un órgano de coordinación interinstitucional y el otro es de consulta a personas emigrantes mexicanas. El CCIME debería sesionar por lo menos dos veces al año.8 Hoy, no sólo han pasado cuatro años sin que sesione, sino que no se convoca a la conformación de un nuevo Consejo.
Ilustración: Víctor Solís
¿Cómo entender la silenciosa desaparición de los consejos consultivos?
Una primera explicación podría ser la crisis que ha vivido México en el ámbito migratorio desde 2018; a mi juicio, relacionada menos con la presencia y el tránsito de personas migrantes que la presión extrema que Donald Trump impuso sobre México en este tema. Primero, con su discurso como candidato; luego, como presidente de Estados Unidos, Trump trasladó atribuciones y responsabilidades a México como país-frontera y país-contenedor. En la historia reciente de la gestión migratoria mexicana no ha habido un choque comparable a la brutal escalada de chantajes de Trump. Para bien o para mal, el gobierno mexicano decidió canalizar su reacción por vía de la política exterior.9
En momentos de crisis es entendible que, para gestionar una reacción efectiva, los gobiernos suspendan ciertos espacios de consulta y deliberación, pues una queja frecuente de las burocracias sobre este tipo de espacios es que son ineficientes (consumen mucho tiempo y producen pocas recomendaciones), políticamente inocentes (proponen medidas impracticables políticamente), o que se arrogan una representación que no tienen (no responden necesariamente al público general, sino a subgrupos). Considerando, pues, que los consejos consultivos fueran imperfectos, su suspensión podría ser hasta cierto punto comprensible; sin embargo, si la crisis que vivió México en los últimos dos años mostró las limitaciones de estos órganos tal como están definidos, tendrían que reformarse, pero no eliminarse. Sobre todo, en el panorama de 2021 es difícil comprender o justificar la ausencia de la voz de la sociedad civil.
Una segunda explicación es que “ya cumplieron su función”; ya sea porque caracterizaron a un período de transición –ya pasado– o, en el caso del CCIME, a la primera generación de emigrantes, hoy rebasada por una comunidad multigeneracional. Estos, sin embargo, son argumentos falaces.
Los consejos consultivos descritos forman parte de un aparato institucional que el gobierno actual heredó, sí, de gobiernos anteriores, pero que no fue hechura de ninguno en particular. Fueron resultado del impulso largo y sostenido de muchos actores, en consonancia con un movimiento asociativo y participativo que se afianza –no desaparece– conforme lo hace la democracia.
Hoy, más que nunca, la colaboración de la sociedad civil ha revelado ser crucial para subsanar las limitaciones del Estado y alumbrar sus puntos ciegos que, como la crisis en los últimos dos años reveló, son muchos. En parte por cuestiones de austeridad, y en parte por conflictos propios de la política multinivel multipartidista, el Estado carece de la visión necesaria para observar las cambiantes necesidades de las diferentes poblaciones en movilidad; incluso, cuando es capaz de observarlas, enfrenta bloqueos en la comunicación oportuna de necesidades y de asignación de responsabilidades desde el nivel municipal hasta el federal.
De hecho, una de las mayores incoherencias de la arquitectura institucional actual en la gestión migratoria es que la sociedad civil llena vacíos del Estado, con lo cual asume un papel de coproductora de servicios públicos; sin embargo, carece de canales –ya no hablemos de reconocimiento– para contribuir a la mejora de estos. Aunque esta situación pudiera parecer ventajosa para ciertas autoridades, es preciso tener presentes sus costos: continuar llamando a la sociedad civil a consultas asimétricas e informales, sin otorgarle el espacio que le corresponde, la debilitará como articuladora extraordinaria de las necesidades de las personas objeto de la gestión migratoria. Donde se debilita a la sociedad civil es más probable que otro tipo de actores ilícitos ocupen espacios –lo que también debilita al Estado.
Reforma, no eliminación
Los órganos consultivos son perfectibles. Baste decir que, con sus más de 100 miembros electos por dos cambiantes y oscuras vías, el nombre “consejo” no era atinado para el CCIME. Sin embargo, pedirle recomendaciones claras y útiles era pedirle peras al olmo. No obstante, sin un consejo consultivo para los mexicanos en el exterior carecemos de un canal formal de comunicación para conocer sus necesidades. Ciertamente, nuestra incomparable red de consulados en Estados Unidos (¡son 50!) ofrece muchos puntos de encuentro. Los programas insignia del IME, como las “Ventanillas de salud” o el programa “3×1” (ahora, por cierto, también desaparecido), se han vuelto referentes mundiales de vinculación con la diáspora.10, 11 También es cierto que, dependiendo de su experiencia e interés intrínseco por la labor consular, muchas y muchos de nuestros cónsules realizan hazañas para asegurar protección y atención a las personas migrantes en un entorno muy politizado en asuntos migratorios, que requiere coordinación con diferentes niveles de gobierno. Sin embargo, ni las y los más hábiles cónsules pueden pretender transmitir las voces de las y los ciudadanos para quienes está pensada la política pública, sobre todo cuando se trata de comunidades tan cuantiosas y heterogéneas como lo son las mexicanas en el exterior, que plantean retos multidimensionales de vinculación con México no sólo por ser multigeneracionales, sino por la variedad de situaciones migratorias que caracterizan a veces a una sola familia. Si es necesario revisar la conformación del CCIME para asegurar que desde ahí se ejerzan liderazgos legítimos y representativos, esto puede lograrse con reglas de selección más rigurosas, democráticas y transparentes.
En cuanto a la gestión de la migración en, a través y a México, si las sesiones de los consejos ciudadanos del INM y el de política migratoria de SEGOB resultaban miopes y poco constructivas para las autoridades, podría redefinirse la envergadura de temas que se les consultan y establecer reglas precisas para la conducción de sus sesiones. Afortunadamente, nuestro continente tiene varios modelos, como Brasil, Costa Rica y Uruguay, que ya son bastante cercanos al mexicano, pero que podrían servir de guía en su reforma.12
¿Por qué el diálogo formal con la sociedad civil es imprescindible en asuntos migratorios?
Es preciso reconocer que el involucramiento de la sociedad civil en la administración pública quizá no es igualmente apremiante o deseable en todos los sectores.13 No obstante, en la gestión migratoria este involucramiento responde a necesidades concretas, y no a generalidades como pudieran ser promover la democracia, generar confianza o promover la legitimidad de las medidas decididas –aunque todas estas metas cuentan. Los consejos consultivos son actores colectivos clave en la gestión migratoria porque permiten congregar y capitalizar la información, experiencia y reconocimiento de las organizaciones civiles como entidades en la primera línea de respuesta a las personas migrantes.14 El acompañamiento de quienes tratan el tema “en el campo” y de quienes, más que tratar un tema, tratan con personas migrantes a diario, es crucial precisamente cuando el gobierno da giros bruscos al timón porque fomenta el entendimiento mutuo en un área de políticas públicas que tiene un altísimo potencial polarizador. Es preciso entender que los consejos consultivos cumplen esta función tanto cuando refrendan el mandato de autoridades expresado en acciones y políticas concretas, como cuando critican ciertas acciones. Donde existen y funcionan bien, los consejos consultivos son los espacios que permiten a las autoridades sondear líneas de conflicto entre diferentes visiones de la gestión migratoria, lo que después ayuda a mediar entre ellas, a encauzar los conflictos irremediables y, en el mejor de los casos, a fomentar coordinación y cooperación entre un número amplio de actores.
El desvanecimiento de estos consejos representa una potencial pérdida de prestigio para México como país que aspira a ser ejemplo de la aplicación del Pacto Mundial por una Migración Regular, Ordenada y Segura, un acuerdo que sería inconcebible sin el acompañamiento que tuvo de la sociedad civil transnacional e internacional –igual que los países modelo de gestión migratoria, como Portugal o Canadá, son incomprensibles sin sus espacios consultivos para la sociedad civil. En el momento actual que vive México, con una política migratoria estrechamente vinculada a agendas de seguridad, comercio y desarrollo en la política exterior, es más necesario que nunca devolver la sociedad civil a sus espacios formales para lograr definir metas realistas y vías justas en la gestión migratoria.
Luicy Pedroza
Profesora-investigadora en el Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México e investigadora asociada del Institute of Latin American Studies (ILAS) del German Institute for Global and Area Studies (GIGA) donde lidera el proyecto de investigación “Every Immigrant is an Emigrant…” en el que compara las políticas migratorias de 32 países en tres regiones del mundo.
Este texto es una colaboración entre el Observatorio de Política Migratoria de El Colegio de la Frontera Norte y nexos.
1 Durand Arp-Nisen, J. “Política migratoria: entre el discurso, la práctica y la coyuntura”. Foro Internacional, 2019.
2 Heredia Zubieta, C. “Trump y AMLO ante el ‘acuerdo’ migratorio”. Nueva Sociedad, 2019.
3 Gandini, L., y Narváez Gutiérrez, J. C. “De la esperanza a la militarización: agenda de la política migratoria durante el primer año de la 4T”, 2021.
4 Seele, A., y otros. “Sentando las bases para una cooperación regional: Política migratoria y capacidad institucional en México y Centroamérica”, Migration Policy Institute, 2021.
5 Está integrado por los altos mandos de 8 a 11 secretarías y entidades relevantes -desde la SRE y las comisiones relevantes del Congreso, hasta la CNDH (Secretaría de Gobernación. “Acuerdo por el que se crea el Consejo Consultivo de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación”. DOF 26/10/2012).
6 El CCINM está integrado por 5 representantes de organizaciones especializadas en ámbitos o grupos concretos, 3 académicos, 2 representantes de organismos empresariales vinculados al tema migratorio y 2 ciudadanos mexicanos distinguidos (Secretaría de Gobernación. 2012. “Acuerdo por el que se define la estructura, organización y funcionamiento del Consejo Ciudadano del Instituto Nacional de Migración”. DOF 26/10/2012).
7 Ambos consejos están vinculados por la presidencia del CCINM (que participa en ambos) y tienen reglas de rotación y una rutina preestablecida que contempla un mínimo de 4 sesiones ordinarias anualmente.
8 CCIME, 2011. Lineamientos Operativos del Consejo Consultivo del IME.
9 Para facilitar este movimiento se creó, primero informal y luego formalmente, una comisión interinstitucional (CIAIM) con miembros de 16 dependencias gubernamentales, pero ahora coordinada por la SRE. Esta comisión obtuvo por decreto presidencial funciones de “aprobar la estrategia de coordinación en materia migratoria, sus metas y objetivos, así como su modificación o actualización”, es decir, atribuciones estratégicas para definir la política migratoria, a pesar de que se enuncia en un nivel operativo. El “Decreto por el que se crea la Comisión Intersecretarial de Atención Integral en Materia Migratoria” (DOF 19/09/2019) no menciona ni una sola vez a la sociedad civil y apenas contempla que “Cuando lo requiera la naturaleza de los asuntos a tratar, podrán concurrir y participar con voz pero sin voto en las sesiones de la Comisión […] los sectores social y privado, así como organismos internacionales, mediante invitación del Presidente de la Comisión”. Este lugar no es, pues, formal, sino ad hoc y endeble.
10 Délano, A. “The diffusion of diaspora engagement policies: A Latin American agenda”. Political Geography 41, julio del 2014, pp. 90–100.
11 Gamlen, A. Human Geopolitics: States, Emigrants, and the Rise of Diaspora Institutions, Oxford University Press, Oxford, New York, 2019.
12 Véase: Pedroza, L., y otros. Políticas hacia emigrantes en América Latina y el Caribe, Flacos Chile, Santiago de Chile, 2018.
13 La rotación busca evitar el arraigo de visiones de organizaciones particulares en los consejos consultivos, pero las reglas son aún perfectibles; para ampliar su pluralidad podrían añadirse criterios de representación geográfica.
14 Moffitt, S. L. Making Policy Public: Participatory Bureaucracy in American Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.