El crecimiento exponencial de solicitudes de la condición de refugiado en México tomó impulso durante el periodo entre 2013 y 2019 y se ha acentuado con la llegada de éxodos migrantes desde 2018.1 Esto no sólo ha tenido un impacto en los procesos de recepción, tránsito, estadía e integración de personas refugiadas y solicitantes de refugio, sino que ha puesto en evidencia las flaquezas de un sistema que tiene poco andamiaje jurídico y que ha sido desdeñado por quienes estudian y reconstruyen las instituciones de derecho. Si bien es cierto que, en su esencia, el refugio es una institución de protección que fundamentada en diversas directrices de índole internacional —tales como la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo y la Declaración de Cartagena—, es igualmente verdadero que en México el procedimiento es regulado por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Ilustración: Estelí Meza
No deja de resultar llamativo que las reglas y principios que operan para resolver un problema administrativo entre un particular y el Estado sobre un tema de servicios públicos —tales como multas de tránsito, impuesto predial y permisos para operar un negocio— son los mismos que habrán de servir de pautas para analizar si se le concede o no protección internacional a una persona extranjera, con todas las implicaciones en materia de derechos humanos que esto pueda conllevar. Esto explica por qué los perfiles de los funcionarios de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar) que deciden si alguién es elegible para recibir protección internacional no requieren una licenciatura en derecho. En la práctica, quienes resuelven las solicitudes de protección suelen ser profesionistas de relaciones internacionales o ciencia política que, sin minimizar su capacidad intelectual, no son expertos en marcos normativos, validez de pruebas e interpretación de criterios judiciales.
Al estudiar a profundidad tanto la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político (en adelante: Ley de Refugiados) como su reglamento, descubrimos pocas precisiones en cuanto a la secuencia procedimental que debe seguirse, sobre todo en lo concerniente a los medios probatorios que deben presentar los solicitantes de protección internacional para acreditar el temor fundado que la Ley de Refugiados establece como un requisito para que se les reconozca como refugiados. Como reza el artículo 60 del Reglamento de la Ley de Refugiados de 2012: “En las cuestiones de tramitación del procedimiento en materia de reconocimiento de la condición de refugiado, así como del recurso de revisión no previstos en este Reglamento, se estará a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo”.
Sin embargo, esta remisión a la Ley Federal del Procedimiento Administrativo sólo presenta más claroscuros, pues este ordenamiento legal es igual de escueto en cuanto a las pruebas que pueden ofrecerse en un procedimiento administrativo de refugio, al que el texto de la ley ni siquiera menciona, limitándose a disponer de forma genérica que: “En los procedimientos administrativos se admitirán toda clase de pruebas, excepto la confesional de las autoridades”.
La poca claridad tanto de la Ley de Refugiados y su Reglamento como de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo nos obliga llevar el análisis a una tercera escala: el Código Federal de Procedimientos Civiles. ¿Qué tiene que ver un proceso de índole civil que aborda litigios entre dos particulares con relación a sus bienes, estado civil o aspectos familiares con una solicitud de protección internacional? Muy poco, pero sucede que la Ley Federal del Procedimiento expresamente se desentiende de su laconismo y delega su responsabilidad al establecer, en su artículo segundo que “El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta Ley, en lo conducente”.
Este Código de naturaleza civil sí tiene un profundo andamiaje en el tema de pruebas idóneas para acreditar diversos hechos. La cuestión, sin embargo, es la siguiente: ¿qué tan adecuadas son estas pruebas, diseñadas con procesos civiles en mente, a los hechos que vive una persona extranjera y que la motivan a solicitar refugio en otro país? Las pruebas documentales, los dictámenes periciales y los testimonios de terceros son elementos de convicción que, más allá de lo difícil que es adaptarlas a las realidades de personas solicitantes de refugio, resultan difíciles de aportar en casos en los que una persona acaba de llegar al país tras un trayecto largo y hostil, en especial considerando la impunidad y corrupción de muchas autoridades de Centroamérica y el Caribe.
A esto hay que agregar que el trabajo jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y los tribunales dependientes de ella sostiene desde 2018 que el temor fundado que se debe acreditar para obtener el reconocimiento de la condición de refugiado. Esta acreditación se rige por la fracción primera del artículo 13 de la Ley de Refugiados y se compone de dos dimensiones, una objetiva y otra subjetiva. La dimensión subjetiva atiende al estado de ánimo del solicitante; la objetiva, a la situación concreta que se vive en el país de origen de quien solicita el refugio. Para la primera dimensión no existe un estándar de prueba en específico, lo que sí sucede para la dimensión objetiva, que demanda razonamientos probatorios adecuados de parte de la la Comar, que es el órgano resolutor en estos asuntos. En 2019, la SCJN emitió una tesis aislada en la que expone que las cargas probatorias para la acreditación del temor fundado en un procedimiento de refugio son compartidas; es decir, que si bien es cierto que el solicitante tiene que aportar los elementos probatorios para acreditar su versión de los hechos, la Comar también debe hacer lo propio y reunir elementos que sean necesarios para arribar a la verdad.
No obstante, las jurisprudencias del máximo tribunal tampoco establecen con suficiente especificidad cuáles pruebas son las idóneas en el procedimiento de refugio, dejando intacta la misma vacuidad legal que viene en cadena desde la Ley de Refugiados y su Reglamento y la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, así como la inadecuación del Código Federal de Procedimientos Civiles a los asuntos de refugio. Este descuido revela, además del olvido jurídico, un desinterés político por el tema.
Tomando en cuenta el crecimiento de las solicitudes de refugio en México y la conformación de nuevos éxodos migrantes de Centro y Suramérica, así como del Caribe, es necesario exigir al Estado mexicano que construya un mejor sistema de refugio, y una parte de ello implica mejorar el procedimiento y las leyes que lo regulan. Esta deuda pendiente podría resolverse de dos modos: o se desliga el procedimiento de refugio de otros procedimientos administrativos que en nada se le asemejan para dotarlo de una mayor rigurosidad jurídica, tomando en cuenta que en el centro de todo ello se encuentra un tema de derechos humanos y las obligaciones constitucionales y convencionales del Estado mexicano; o se construye adecuadamente desde la Ley de Refugiados y su Reglamento un apartado probatorio que considere y gestione procedimientos acordes a los contextos de origen y de llegada de los solicitantes de la condición de refugiado. La ausencia en la ley de este apartado se suma a la larga de prácticas disuasorias que hacen que obtener una resolución positiva en esta clase de procedimientos sea cada vez más complicado.
Eduardo Elías Gutiérrez López
Facultad de Derecho-Tijuana, Universidad Autónoma de Baja California
Este texto es una colaboración entre el Observatorio de Política Migratoria de El Colegio de la Frontera Norte y nexos.
Referencias
Ley Federal del Procedimiento Administrativo, 2018.
Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político, 2014.
Reglamento de la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político, 2012.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Refugiados. Vertientes del elemento “temor fundado de persecución”, que como requisito para reconocer esa condición prevé la normativa nacional e internacional y estándar probatorio requerido para acreditarlas. Tesis: I.18o.A.35 A (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 54, mayo de 2018, Tomo III, página 2773.
Suprema Corte de Justicia de la Nación. Refugiados. Carga probatoria del “temor fundado de persecución” que manifiestan quienes solicitan el reconocimiento de esa condición. Tesis: VII.1o.A.5 CS (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 65, abril de 2019, Tomo III, página 2106.
Torre Cantalapiedra, E., y otros. “El sistema de refugio mexicano: entre proteger y contener”, Frontera norte, 33, 2021.
1 Véase: Torre Cantalapiedra, E., y otros. “El sistema de refugio mexicano: entre proteger y contener”, Frontera norte, 33, 2021.