La Unión Europea (UE) es una instancia supranacional formada por 27 países, resultado del largo proceso de reconstrucción posterior a la Segunda Guerra Mundial. En términos legales, la normatividad de la UE se sobrepone sobre las normativas nacionales y determina y gestiona las relaciones internas e internacionales. Los Estados de la Unión alternan la complacencia y la competencia en la manera en que responden ante la posible pérdida de soberanía en temas claves. Tal es el caso del actual enfrentamiento entre Polonia y la Comisión Europea, iniciado en 2017 y agravado con la nueva crisis migratoria desde Bielorrusia que implica un problema legal, migratorio y geopolítico.
Algunos países de Europa han expulsado población durante largos períodos —tanto a mediados y fines del siglo XIX como después de la Segunda Guerra Mundial—, especialmente hacia América. En la posguerra, con el proceso de consolidación económica, la UE pasó a ser una región de atracción, consolidando flujos migratorios por el Mediterráneo y el sudeste de Europa, desde Oriente Medio, África, los Balcanes Orientales y Asia del Sur. Esta situación se agudizó tanto por el aumento de la migración como por la diversificación de las regiones y países de origen. Así, se ha constituido en la mayor crisis humanitaria en Europa después de la Segunda Guerra Mundial, escenificada de manera brutal por la llegada desde el Mediterráneo y el número de muertes estimadas en esta travesía.
En los años 2015 y 2016, arribaron 4.7 y 4.3 millones de migrantes. Este crecimiento descontrolado derivó en una crisis de gobernabilidad migratoria por el desequilibrio entre oferta normativa y demanda de migración. En el cuadro 1 puede verse la concentración de la inmigración en los países económicamente más fuertes de la UE —Alemania, Reino Unido y Francia— y los de entrada desde el Mediterráneo —España e Italia—, en un proceso que llevaba años perfilándose.
También hubo un incremento de las solicitudes de asilo —1.32 y 1.26 millones en 2015 y 2016—, que en muchos casos no se ajustaban a la normatividad de la Convención de Ginebra de 1951, el Protocolo de Nueva York de 1967 y la normatividad específica de la UE, sino que más bien correspondían a necesidades humanitarias de subsistencia. De manera consistente con la migración, los países en los que se han presentado mayores solicitudes fueron los económicamente más fuertes —Alemania, Francia, Reino Unido—, los de entrada —Italia, España, Grecia— y Suecia, por su solidaridad histórica.
Tomando el año 2016 como uno de los dos años de crisis migratoria, el total de inmigrantes fue de 2.2 millones; de estos, 1.3 millones solicitaron asilo (56.5 % de los inmigrantes), casi 700 000 obtuvieron decisiones positivas de primera instancia y 230 000 decisiones finales positivas (53.4 % y 18.5 %, respectivamente). Estos datos muestran que los solicitantes no correspondían a las situaciones de vulnerabilidad consideradas en la normatividad de asilo sino a problemas económicos y de otro tipo que no son contemplados en la legislación migratoria.
El comportamiento de la inmigración legal, de los más de 19 millones en las distintas categorías migratorias de los permisos de residencia efectivamente concedidos en la UE, es diferente. La residencia se obtiene de acuerdo a cuatro permisos: motivo familiar, educación, actividades remuneradas y otros. Actualmente, el más importante para la UE son las actividades remuneradas, sobre las cuales el Consejo Europeo adoptó nuevas normas para atraer a trabajadores altamente calificados de terceros países, elegibles para la Tarjeta Azul.1 Pero la utopía de atraer a trabajadores calificados no se refleja en los datos. Considerando la distribución de 2016, que en los años posteriores se ha mantenido, las razones familiares son aproximadamente el 38.4 % de los permisos otorgados, las cuestiones educativas el 6.0 %, las actividades remuneradas el 16.1 %, y otras razones —que incluyen asilo y refugio— el 33.6 %, lo que muestra que hubo una respuesta solidaria.
Desde sus inicios, la política migratoria de la UE ha intentado ser consistente con los principios de una Europa abierta y segura, y la construcción de un espacio de libertad, seguridad y justicia. La legislación migratoria de la UE tiene en cuenta estos principios. De manera relativamente constante desde su creación en 1993 —en un largo proceso que inicia en la década de 1950—, los derechos humanos de la migración se han respetado en la normatividad. De acuerdo con su historia, en el año 2012 se otorgó a la UE el Premio Nobel de la Paz por su contribución al avance de la paz, la reconciliación, la democracia y los derechos humanos en Europa.
Pero precisamente a partir de la crisis migratoria la legislación fue cambiando para evitar la llegada y permanencia de la migración que no se ajusta a las necesidades de la Unión. En la Primera Fase del Sistema Europeo Común de Asilo (2000-2004) se consideran el respeto a los derechos de los solicitantes y el apego a la normatividad internacional. Sin embargo, en las directivas posteriores a la Segunda Fase del Sistema Europeo Común de Asilo (2005-2021), se reduce la posibilidad de obtener asilo y, consecuentemente, refugio. No se concede asilo ante los movimientos secundarios, los países seguros de tránsito y los terceros países seguros; se legisla sobre la disminución del acceso a los servicios a los inmigrantes y la apertura a la discrecionalidad de los Estados miembro sobre los mismos, y se generan nuevas estrategias en el manejo de las fronteras exteriores. Estos cambios, posteriores a la crisis migratoria de 2015, generan efectos en dos sentidos: acotan operativamente la posibilidad de conceder la condición de asilado y, en caso de ser beneficiado, privilegian a los ciudadanos de la UE ante posibles competencias laborales y educativas, entre otras. Finalmente, en 2020 se firmó el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo que establece mayores mecanismos de control de las fronteras exteriores y mayores estrategias de retorno o reasentamiento por medio de Acuerdos de Readmisión con países considerados seguros. La UE tiene acuerdos formales de readmisión con 18 países e informales con 24, en los que no hay certeza del non refoulement (no devolución) al país del que tuvo que salir el migrante.
En la operación, se han comprobado violaciones a los derechos humanos de los inmigrantes por parte de Frontex y Europol. En relación al cumplimiento de la normatividad, se agilizan los procedimientos de modo que, por su rapidez, se imposibilita que los migrantes organicen sus estrategias y documentación para solicitar asilo, especialmente por el nivel sociocultural de una proporción de ellos. En este sentido, la auditoría externa realizada a Frontex en noviembre de 2020 detectó devoluciones de migrantes sin aclarar en el Mar Egeo, y la presencia de dos buques de Frontex envueltos en “devoluciones en caliente”, con claras violaciones a los derechos humanos. Ante esto, se creó el Scrutiny Working Group (SWG) en la Comisión de libertades Civiles del Parlamento Europeo, que fiscalizará a la Agencia de Fronteras, así como la agencia antifraude Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF, por sus siglas en inglés). Una revisión de esta situación no es fácil por la intersección de responsabilidades, especialmente porque la UE solicitó a la OTAN el patrullaje del mar con objeto de detener al crimen organizado y al terrorismo, pero sin permitir el salvataje.
Cristina Pizzonia
Profesora investigadora de la UAM Unidad Xochimilco. Se especializa en problemas de migración internacional
Este texto es una colaboración entre el Observatorio de Política Migratoria de El Colegio de la Frontera Norte y nexos.
1 La Tarjeta Azul es un permiso especial para atraer a profesionales altamente calificados. cuyas exigencias se han hecho más flexibles a partir de mayo de 2021 (ETIAS, 2021).